法院无权拍卖矿业权
2007年08月24日 0:0 11203次浏览 来源： 中国有色网 分类： 政策法规
编者按：按照法律规定，司法机关的判决或者裁定，其他机关必须协助执行。但存在这样一种怪现象：案件从审理到执行完结的整个程序中，司法机关和行政机关各自行使自己的权限，都是依法行政，反而出现了司法权与行政权交叉矛盾或者对立的状况，最后的结果是案件根本无法执结。
矿山企业破产拍卖案就是典型，其执行难是长期困扰司法部门的一个问题。此类案例在一些地方已经发生多起，有的拖延两三年还未能执行，有的因为执行而引发新的诉讼。
造成矿山企业破产拍卖执行难的原因较多，其中之一是司法机关在判决时，强调司法独立，忽略了与行政法的一致性，造成了司法权侵犯了行政权。
本报此前曾就此问题作过相关的探讨，但是，随着市场经济体制的进一步完善，矿业活动的日益活跃，矿山企业被法院裁决破产拍卖的案件经常发生，对执行问题咨询比较多，大家对其中的法律关系依然模糊。为此，国土资源部政策法规司陈战杰特为本报撰稿，从协调司法机关和行政机关的关系、维护司法与行政法的一致性出发，对该问题进行进一步明晰。
内蒙古某集体煤矿，1992年贷款70万元用于生产，期限4个月。由于当时煤炭行业不景气，该矿不能清偿贷款而被法院整体判决给债权人某银行。该银行组织一个公司开采煤炭，未办理采矿许可证，经营了16个月，由于不懂采煤技术，造成煤炭资源损失和四口坑道报废，直接损失217万多元。后来，法院撤销支付令，收回该矿，将矿山的房子和部分设备以54万元拍卖还债，国土资源管理部门依法无法为新的买受人办理过户手续。
该案件从1997年提起债务诉讼到现在历时11年未了，官司经过基层法院、中院、高院和最高人民法院。法院、国土部门、买受人、矿山企业四方没有一方满意。法院与国土部门相互攻讦，买受人与矿山企业轮番起诉，闹得不亦乐乎。
类似的矿山企业拍卖执行难题在其他省区也多有发生。由于将矿业权等同于一般财产，法院在执行矿山企业破产还债案件时，往往是直接拍卖矿山企业，然后要求国土资源管理部门为买受人办理过户手续。由于法院侵害了行政机关的行政管理权，导致行政机关按照行政管理法律法规，根本无法协助法院执行。造成了部门之间的矛盾，引发了所谓的“执行难”问题。解决这一问题的根本途径是明确矿业权的财产属性和管理权限。
从财产属性上说，矿业权是财产权，属于无形资产，有的是企业财产，有的是国家财产
《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定，探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。
矿业权没有形状、大小和重量，被界定为无形资产，因此经常被虚置或忽略。类似的无形资产还有土地使用权、林地使用权、商标权、著作权等等。矿业权作为财产权，根据取得的方式不同，其所有权性质也不同。我国计划经济时期开办的矿山企业，其矿业权是无偿获得的，属于国家财产；市场经济时期开办的矿山企业，其矿业权是有偿方式取得的，属于矿山企业财产。因此，将矿业权都视为企业财产或者视为是国家应该无偿配置给企业，谁使用都可以的观念是错误的。
从法律授权上说，只有国土资源管理部门有权管理矿业权，矿业权可以依法取得、依法转让、依法拍卖，其他任何单位无权管理矿业权
在我国，国家对矿产资源的管理是通过对矿业权的管理来实现的。矿业权分为探矿权和采矿权。《矿产资源法》规定，矿产资源不能买卖，但矿业权可以出让和转让。
《矿产资源法》第十一条规定，国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责全国和省域矿产资源勘查、开采的监督管理工作。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第四条、《矿产资源开采登记管理办法》第三条分别规定了地质矿产主管部门的管理权限。
在管理方式上，矿业权由计划经济时期的无偿取得转变为有偿取得，《矿产资源法》第五条规定，国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十六条、《矿产资源开采登记管理办法》第十三条分别规定了探矿权和采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。
矿业权可以转让。探矿权人和采矿权人将有偿取得或者无偿取得的探矿权采矿权转让给他人，称为二级市场，但这个转让不是自由转让，而是需要经登记管理机关审查后批准的。《探矿权采矿权转让管理办法》第四条规定，国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是探矿权、采矿权转让的审批管理机关。
矿山企业破产对矿业权采取拍卖方式处置，然后按转让办理相应手续，这些也都由地质矿产主管部门负责。《矿业权出让转让管理暂行规定》第二条规定，在中华人民共和国领域及其管辖海域出让、转让矿业权适用本办法。国土资源部于2003年发布了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》。根据以上规定，矿产资源和矿业权管理工作只能由地质矿产主管部门即国土资源管理部门负责。司法部门在处理矿山企业债务纠纷或者其他与之有关的案件时，凡涉及矿业权的必须通知并交由国土资源管理部门主持处置。
从拍卖权上说，矿业权拍卖必须由国土资源管理部门主持，其他单位或部门均无权主持拍卖
矿业权是矿山企业的核心资产，矿业权管理是行政管理部门进行矿产资源管理的重要手段。《行政许可法》第八条规定行政许可和实施行政许可的机关必须根据法律规定确定。根据该规定，地质矿产主管部门管理矿产资源和矿业权的职能更加明确和加强。第十二条第二项规定了可以设定行政许可的事项中包括了有限自然资源开发利用。矿产资源就是有限自然资源之一。第五十三条规定，实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。
在矿业权一级市场出让拍卖中，由国土资源主管部门主持拍卖。在矿业权二级市场以拍卖方式转让中，由于需要对受让人从事矿产资源开发资质的审查，仍然含有行政许可审批内容，依法必须由国土资源主管部门主持拍卖。其他部门无权拍卖。
从与《拍卖法》的关系上说，矿业权拍卖不受《拍卖法》调整
在《矿产资源法》及其配套法规、《行政许可法》中都明确规定，矿业权拍卖主体是矿产资源行政管理机关。
在1996年7月4日全国人大听取的《关于〈拍卖法〉（草案修改稿）修改意见的汇报》中讲得十分明确，凡法律规定应由行政机关主持的资源性资产拍卖活动不在《拍卖法》调整范围之内。这一修改意见体现在修改稿中，《拍卖法》第二条规定，本法适用于中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动。
矿业权登记管理行政机关进行的拍卖活动显然不属于拍卖企业进行的拍卖活动，不在《拍卖法》规定范围之内，所以矿业权拍卖不受《拍卖法》的调整。
在拍卖矿业权时，矿产资源行政管理机关可以自行按照法律法规规定的程序主持拍卖，也可以作为委托人，将本应当由自己主持的矿业权拍卖业务委托经过认证具有矿业权拍卖资质的拍卖企业承担。
根据上述法律规定，对法律规定只能由相关行政机关主持拍卖的财产或财产权，如果其他行政机关主持就是违法；法院主持拍卖也是违法；拍卖企业没有相关行政机关的委托而进行拍卖也是违法。
从司法权与行政权之间的关系上说，司法权高于行政权，但司法权应当尊重行政权，司法部门应依法将矿业权处置事务交由国土资源管理部门
司法权高于行政权，司法权是保护公民和企业合法权益的最后一道防线，法律已经对司法权与行政权之间的关系作出了规定，《行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。第五十四条规定，人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出维持具体行政行为的判决、撤销或者部分撤销具体行政行为的判决、重新作出具体行政行为的判决。但不允许代替行政机关另行作出行政行为，也不判决行政机关必须作出什么样的具体行政行为。
在民事诉讼中，也同样贯彻了上述规定的精神。《民事诉讼法》第十九章第二百零一条规定，人民法院在进行企业破产拍卖工作中，可以组织有关机关和有关人员成立清算组织。清算组织对人民法院负责并报告工作。这一条规定中的“可以”是指，当法院遇到法院无权主持拍卖而依法应由行政机关主持拍卖的资产时，应当组织清算组织，并通知行政管理部门参与，由行政管理部门处理其有权处理的资产，法院如果自行主持拍卖就违背了法律规定。
我国实行司法独立，在审判中排除其他行政机关和个人的干涉或说情，确定案件的是非曲直。在执行时，法律规定，需要行政机关协助执行的，即使是行政机关不同意也必须先行协助执行。但如果片面理解独立办案，避开地质矿产管理部门，直接处置矿山、设备和矿业权，甚至部分贱卖矿山设备以保护债权人的利益，然后要求国土资源管理部门事后被动参与，协助办理过户手续，就侵犯了国土资源管理部门的行政管理权了由于法院越权代替行政管理部门处置和拍卖资产，国土资源管理部门处于两难境地，如果协助执行完善其他手续违反矿产资源管理法律规定，乱开口子，对矿产资源管理和开发正常秩序造成了很大的冲击；如果不协助执行完善其他手续又违反司法规定。这一矛盾使得执行长期拖延。造成“执行难”局面的原因，决不是部门之间利益之争或意气之争。
从矿业权管理资质上说，法院没有专门机构和能力代替行政管理部门处置和拍卖矿业权
每一个行政管理部门都有其他部门包括法院所无法替代的职责和职能，比如法院就无法处置和拍卖林地使用权、废旧武器、土地使用权等。
矿产资源管理有其一整套符合资源开发规律的规定，《矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有，不受行政区域限制。为了保护资源保障发展，必须保证矿产资源利用效益的最大化，地质矿产管理部门在受理矿业权申请时需要按照矿产资源规划的要求，提供矿产资源储量信息、掌握矿业权评估价款、开采技术条件等；审查矿业权申请人的资质，其中包括资金情况、从业人员的专业和结构；审查矿业权申请人的开发利用方案，需要提出资源利用和保护、矿产品总量控制、环境保护、土地复垦等各种定性和定量的约束性指标，而要做到这一切，必须成立专门的管理机构，管理工作人员也必须具备相应的专业知识，这些只有地质矿产管理部门能够胜任，其他行政机关包括法院都无法替代。
否则，对矿业权人资质和开发利用方案无法尽到审查义务，会对矿产资源的开发造成破坏。文前所列举的案例就是一个典型。
在受理涉及矿山企业的案件时必然需要处理矿业权，根据法律规定的职责和权限，法院在判决生效开始执行时应通知国土资源管理部门全程参与，国土资源管理部门按照矿产资源管理法律法规处置矿业权，然后将处置结果依法纳入破产还债序列。这才是合乎法律规定的程序。
（作者：陈战杰 单位：国土资源部政策法规司）
来源：国土资源新闻网
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